讓美台冰冷關係及早回溫
──新的一年,美台關係面臨嚴峻挑戰 
                      【財訊月刊94年1月號 274期】

文/羅致政

美國總統布希的順利連任,讓不少擔心台美關係生變的政界及學界人士,稍微鬆了一口氣;因為普遍的看法是,如果民主黨的凱瑞挑戰成功,那台美關係極可能會朝向對台北不利的方向發展。然而,如今即便共和黨將繼續執政四年,美國的台海政策會不會出現調整,而布希的新國安團隊對於兩岸問題的認知與立場又將如何,這都是未來必須密切關注的。

對美國明顯立即的重大挑戰在中東不在東亞
可以想見的,在未來的一年,布希政府的外交政策重心,將持續放在反恐的議題之上,而眼前最迫切需要處理的,就是中東地區的安全與穩定。伊拉克即將在○五年一月卅日,舉行海珊政權被推翻之後的首次民主大選,能否順利舉行攸關美國在伊拉克的重建工作,以及美國駐軍何去何從的問題。

此外,布希政府強力背書的以巴「和平路線圖」,在阿拉法特於○四年十一月初過世之後,出現現新的契機。巴勒斯坦內部的權力轉移,能不能產生真正有實力以及具代表性的領導人,來帶領巴勒斯坦人展開與以色列的和平談判,焦點落在一月九日將舉行的自治政府主席選舉上。

另外一個棘手的中東問題,則是被布希政府視為「邪惡軸心」之一的伊朗。被美國指控秘密發展核武的伊朗,跟國際社會的配合態度,經常是變來變去、有時強硬有時妥協。現階段美國的政策,是先讓歐盟國家出面來主導核武問題的解決,但德黑蘭目前這種虛與委蛇的作法,會不會讓美國漸失耐心,選擇採取伊拉克的解決模式、先發制人,這對於連任之後自信滿滿的布希而言,可能性不能完全排除。

再者,布希在二○○一年發動反恐第一戰的阿富汗,雖然○四年十月贏得總統大選的卡札伊,已經在美國的祝福下於十二月正式就職,但問題的挑戰才真正開始。這個國家仍舊四分五裂、經濟凋敝、民生困苦、軍閥割據,而司法治安體系也不健全,境內鴉片種植區更從八千公頃暴增為十三萬公頃,形成全球反毒工作上的一大挑戰。更重要的,不論是前塔利班政權或者是蓋達恐怖組織,甚至是賓拉登本人,都仍在阿富汗境內甚至其他區域,持續對美國構成極大威脅,因此阿富汗的局勢演變,勢必將成為布希政府優先處理的問題。

簡言之,就明顯而立即的重大挑戰而言,未來一年美國政府的戰略與外交重心,絕不是在東亞而是在中東地區。也因此,對於華府而言,避免在其他區域出現麻煩或者變數,就成了布希團隊推動政策時的指導方針,而這也是吾人在分析布希未來的亞太政策走向時,必須正確掌握的國際環境因素。

美國長線防中、短線合作大於競爭,台灣須留意
整體而言,由於布希將繼續主政四年,因此其亞太政策的延續性應大於變化性,但這並不表示華府的未來政策不會有調整的可能。首先,布希政府的國家安全團隊,顯然會出現與第一任時有所差異的組合。不可否認的,布希政府一直被視為是過去二十餘年來對台灣最為友善的美國政府,而之所以能有這樣的局面,主因之一即是在布希政府當中,有不少對台灣比較了解、同情、支持與友好的官員,這其中包括了副總統錢尼、國防部長倫斯斐以及副國務卿阿米塔吉等人。

如今布希贏得連任之後,立即更動了國務卿的人選,改由自己的親信萊斯女士來接任鮑爾的工作,其政治與政策的意涵如何,非常值得細究。在布希的過去四年任期當中,國務卿鮑爾的個人風格跟政策立場一直跟其他國安團隊的成員顯得格格不入,也因此造成其決策角色的被邊緣化。但如今,以布希總統與萊斯的私人情誼和信任程度來看,未來國務院系統以及萊斯的班底幕僚,將是主導美國外交以及安全政策走向的一股重要力量。

另一方面,即使萊斯很快就通過國會的任命,但她在國務院的下屬官員,其中包括跟台海問題最密切的亞太助卿人選,究竟會由誰來出任?也是台灣方面張大眼睛觀察的重點。當然,萊斯本人對於兩岸問題的看法,更值得加以注意。在○四年七月她才到中國進行訪問,對於中國及台海的問題,有了第一手的體驗,而她對中國的印象以及所獲得的訊息,會不會影響她對兩岸問題的態度,這都是未來需要進一步檢視的地方。

然而萊斯在二○○○年十月未出任國家安全顧問之前,曾公開表示:中國不是亞洲現狀的維持者,而是權力平衡的改變者,是問題與麻煩,因其俟機改變現狀增進國家利益。如果萊斯對中國的這種認知與評估,落實成為美國亞太政策的基礎的話,那麼美國長遠的因應作為,應該會朝向一個防中甚至抑中的方向規畫。但不論如何,短期內美國的戰略重心,將如前所述置於中東地區,而面對這些迫切的中東議題,甚至是朝鮮半島的核武危機,華府都需要北京的配合與支持,因此短期內,美中之間將是合作大於競爭的基本態勢。在此一情勢之下,台灣的對美外交空間,很可能會面臨進一步的擠壓。

而除了布希國安團隊的重組所可能牽動的政策走向之外,美國台海政策的新主軸成型,亦即所謂的「現狀政策」﹝status quo﹞,更是台北必須留意與因應的課題。美國當前以及未來的兩岸政策基調,反映在美國國務院亞太助卿凱利在○四年四月於國會「台灣關係法二十五週年」聽證會上的證詞當中。這是美國國務院針對台海問題的最新情勢所提出的一份全面性的分析檢討報告。最值得注意的是,在報告當中凱利不斷用所謂的「現狀」這個用詞,來說明美國的政策立場,而且一再的表明反對台海兩岸任何一方,片面改變「美國所定義的現狀」 ﹝status quo as we define it!﹞。

美國定義的兩岸現狀,不獨不武,台灣面臨促談壓力
而美國所定義的現狀為何呢?簡言之,就是所謂的「不獨」與「不武」。比較值得注意的是,所謂不獨或不武,華府的立場都比以往更為明確且更加局限,華府對我制憲內容以及正名等議題,所採取的保留立場即是一例;而對不武的立場,美方也指出不僅是武力的使用﹝use of force﹞,更包括了武力的威脅﹝threat of force﹞。
美國當然也明瞭,如果華府僅僅坐壁上觀的話,要維持所謂的現狀,的確很不容易,甚至還會有出現誤解、誤判或危機的可能。所以美國也呼籲台海兩岸,推動彼此之間更多的對話與交流。萊斯在訪問北京時就表示,美國願意採取行動,來「促進」﹝facilitate﹞兩岸之間的對話。

面對美國可能採取更主動積極的態度,加上北京採取施壓華府來約束或圍堵台灣的策略,未來我方實不能忽略可能來自於華府的促談壓力。邇來美方人士不斷放話,要台北不能把中國對台灣的武力恫嚇,當作是空洞的威脅,甚至還表示台灣不能以美國對台軍售視為空白支票,來抵制兩岸之間的談判。雖然美國宣稱信守對台灣的六項保證,其中之一即是不壓迫台灣跟中國談判,但美國害怕台海局勢失控的憂慮,會不會轉變成對台灣的壓力,我執政當局的確應該未雨綢繆。

事實上,國內外決策圈及學術界的人士都共同指出,選後台美關係的首要任務,即是在重建雙方之間的互信。此一看法所反映的,即是布希政府對台灣執政者的不滿與不信。不可否認的,過去幾年來台灣在華府的朋友正逐漸流失,甚至還有人認為,台北經常在濫用﹝abuse﹞華府對台灣的友誼。因此,如何儘快重新建立互信,讓美台冰冷的關係早點回溫,此為未來我大陸及外交工作的首要課題。

總之,不論是基於全球戰略部署或者是台海現勢評估,短期內華府的台海政策,將以維持現狀做為其主要的政策核心,同時也對於它所認為試圖改變現狀一方,採取必要的先制或反制作為。鮑爾有關「台灣不是獨立,也不享有做為國家的主權」的說法,即是對台灣的一項警訊。所謂一葉知秋,我國政府的外交戰略與實際操作,的確是到了必須痛定思痛、嚴肅檢討的時刻。