反分裂法台美中關係的大地雷◎羅致政
 
【台灣日報 】2005/1/13
台灣立委選舉結果出爐,泛藍陣營維持國會席次過半,國內外大多數的媒體與觀察家皆認為,北京當局與國際社會都將因此而鬆一口氣。然而,正當各界為兩岸關係的可能春暖花開有所期待時,中國卻冷不防地推動所謂的「反分裂國家法」,到底北京領導人在此刻推動反分裂法的背景與動機何在?而其可能發揮的作用與影響又為何?值得吾人仔細推敲與關注。

北京化被動為主動

整體而言,反分裂法的提出,可能代表著中國對台戰略思維的轉變。不論是搶在520之前提出「五一七聲明」,或者是如今「反分裂法」的推動,都代表著中國試圖化被動為主動,為兩岸情勢的走向,採取設定框架、劃出紅線的策略。北京當局瞭解到,在陳總統的第一任期當中,它所採取的「聽其言、觀其行」政策,結果卻是把兩岸關係的主動權交給了扁政府,而讓自己陷入被動回應的不利地位。從反分裂法的提出我們可以窺知,北京方面的對台政策已逐漸調向「聽我言、觀我行」的作法,試圖奪回兩岸議題的主控權。

可以預期地,在未來兩岸關係的互動過程中,北京方面極可能會採取「預防性」(preventive)甚至「先制性」(pre-emptive)的作為,來引導甚至主導台海局勢的可能走向。藉由對「分裂」的定義與詮釋,北京方面將握有對台灣內政及外交作為的介入槓桿,以此來左右島內局勢以及台海關係的可能走向。不論未來具體法律條文是以何種文字來表述「分裂行為」與「分裂活動」,北京都將不會放棄對台獨活動的定義權、詮釋權、裁判權以及懲罰權。換句話,究竟有沒有違反「反分裂法」,完全交由北京當局來自由裁奪,這顯然是在為台灣的活動空間,設定框架、劃出紅線。

此外,就在「反分裂法」於中國人大常委會積極討論的同時,《2005中國國防白皮書》也被端上台面。不論就兩者提出的時機或者內容而言,都凸顯北京方面的軟硬兩手策略當中,所謂「硬的更硬」的一種加碼作為。這種為兩岸緊張局勢加溫的動作,反映了中國認為只有升高軍事恫嚇,才能有效反獨的政策邏輯。但這樣的政策主張,卻證明了過去幾年來中國對台政策的失利。簡言之,中國方面過去以來的對台工作,不僅無法爭取到台灣民心,反而促成了台灣主體意識的日益高漲,兩岸關係更是漸行漸遠。

美國決策者對於政策的調整,經常使用一句話來回答,即是「如果政策沒壞,就沒必要修」。如今北京當局提出前所未有的反分裂法,顯然是間接證明了既有對台政策的失敗。近來中國領導人提出所謂對台政策的「九字真言」,亦即「爭取談、準備打、不怕拖」,然而反分裂法的提出,卻透露出北京當局「不願談、準備打、很怕拖」的焦慮心態。而之所以「不願談、很怕拖」,乃是北京當局「對泛綠不信任、對泛藍沒信賴、對自己沒信心」的結果。

中國對自己沒信心

從過去四年多年的交手經驗,中共領導人對於陳水扁(新聞網站)個人以及民進黨(新聞網站)政府,仍懷有極大的不信任態度,不論是一邊一國的提出,防禦性公投(新聞網站)的舉行,乃至於正名制憲的推動,都讓北京當局對扁政府抱持極大的疑慮,故對於泛綠的復談主張與善意訴求,打上很大的問號。也因此,北京當局拒絕與民進黨政府有任何的接觸與談判,領導人更不願意以自己的政治前途,在談判桌上與陳水扁政府來下賭注。

而相較於對泛綠的極不信任,中國雖然對反對黨泛藍陣營曾經有所寄望,但隨著台灣內部政治勢力的演變,以及台灣民主化的進一步深化,北京領導人對泛藍的政治前途與統獨立場,也逐漸失去了過去所擁有的信賴感。不論是泛藍在公投立法上的政策急轉彎,或者是向台灣主體意識靠攏的相關舉措(例如連宋下跪輕吻土地),尤其是選後泛藍氣勢下挫的現象,都讓北京當局對於泛藍在反制台獨勢力上所可能扮演的角色與力量,感到不太放心也不敢信賴。因此,即使在未來的修憲過程當中,泛藍擁有抗衡大幅修憲的政治實力,但北京當局也沒有把握,泛藍方面不會出現為制憲加碼的激情演出。

簡言之,北京領導人容或對泛綠及泛藍有偏好喜愛上的差別,但在基本議題上,例如對台灣主權地位的堅持,藍綠陣營在中國眼中並沒有太大的差異,故也不必有過多的差別待遇。因此,即使有不同的對待方式,也只是中國當局的策略思考與統戰運用罷了。這也是為什麼即便在泛藍國會過半的政治態勢下,中國當局仍執意推出反分裂法的一項原因。

對於兩岸關係的發展前景,北京方面除了對泛綠不信任,對泛藍沒信賴外,反分裂法的放上日程,更反映出中國當局在處理兩岸問題時的缺乏自信。雖然兩岸的經貿及社會交流愈來愈密切,但台灣內部追求統一的聲音卻不升反降。簡單來講,從「促統」到「防獨」,再到「反獨」及「制獨」,北京對於台灣所設下的防線,可以說是逐步潰堤。中國對台政策「軟的不夠軟、硬的現反彈」,使得促統變成天方夜譚,防獨也漸失功效,剩下能作的似乎只有反獨的強硬作法,即使這種作法可能帶來兩岸對峙的惡性循環。

強硬作法引來兩岸對峙

但值得注意的是,當我們透過反分裂法,看到中國所採取「硬的更硬」的作法之後,會不會出現搭配「軟的更軟」的對台作為,兩岸春節包機的突破性進展,似乎讓我們嗅到些許的味道。

綜上所述,中國當局正逐漸改變對台政策的軸心,化被動主動、放棄守勢改採攻勢,試圖為台海兩岸的互動,重新建構一套新的框架。然而這樣一套新的遊戲規則,究竟會為兩岸的和平穩定,帶來什麼樣的影響,值得吾人進一步檢視。

反分裂法的目的看似「維持現狀」,但實際的結果卻可能是「改變現狀」。簡單來說,如果兩岸現在是「分裂的」,那根據反分裂法,中國就隨時可以出兵攻台,因此兩岸的現狀應該是所謂「非分裂的」。反分裂法的具體條文內容,目前外界尚無從得知,但中國顯然必須將兩岸關係的現狀,定義為某種形式的「統一的」,如此才有可能對於「未來可能發生」的「分裂行為」採取「非和平的行動」。因此,北京方面將現狀定義為「非分裂」的任何作法,實質上則是改變了各界對於真實現狀的普遍理解。

換言之,中國透過「定義現狀」來「改變現狀」,並藉此爭取國際社會對該定義的認同或背書,如此一來中國不費任何力氣,就達到在「法理上」(dejure)改變台海現狀的目的。而另一方面,中國當局近來不斷在國際社會,要求其它國家對「一個中國」表態並採取具體的行動,並在外交上拉高對台灣的打壓,企圖在「事實上」(defacto)造成台灣是中國一部份的結果。如今再搭配反分裂法的積極推動,正反映了「一個中國實質化」的策略,正在如火如荼的展開。北京當局把台灣問題「國際化」與「國內化」的雙頭並進作法,正是台灣方面必須審慎因應之處。

改變現狀是挑釁的行為

總之,中國推動反分裂法,似一種被動的作為,但實際的考量卻是追求主動的策略,而其透過在法理上改變台海現狀的作法,甚至可能變成一種挑釁的作為。中國宣稱反分裂法目的在穩定台海的局勢,但實際的結果,卻是為兩岸關係埋下一顆大地雷。隨著反分裂法的持續推動,到時候會誤踩的究竟是台灣還是美國,甚至有可能是中國自己,這都是國際社會必須要有的心理準備。

(作者為國策研究院執行長、東吳大學政治系副教授)